El pasado 24 de agosto, el director general del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), el argentino Rafael Grossi, realizaba su primera visita a Teherán, República Islámica de Irán, para tratar con autoridades iraníes cuestiones relativas a la implementación de salvaguardias en dicho país. El “Plan de Acción Integral Conjunto” (JCPOA, por sus siglas inglés), conocido como el “plan nuclear iraní” es uno de tema de los temas más álgidos de la agenda internacional por sus importantes implicancias no sólo para la estabilidad de la región de Medio Oriente, sino también para la paz y seguridad internacionales.

La prensa internacional, por otro lado, se hace eco de un informe reciente del OIEA sobre la República Democrática Popular de Corea (RPDC). En el mismo se señala que habría indicios compatibles con la producción de uranio enriquecido en una instalación nuclear en Yongbyon. Desde el año 2006, las actividades nucleares de la RPDC han motivado, por parte del Consejo de Seguridad (ONU), la adopción de numerosas resoluciones que condenan su programa nuclear militar e instan al país a retornar al Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP) y a las salvaguardias del OIEA.

Ahora bien, ¿por qué se controla la utilización de la energía nuclear? Como podrá intuirse, la tecnología nuclear forma parte de lo que se conoce como tecnologías de uso dual; es decir, aquellas que pueden ser utilizadas para la industria civil (reactores de investigación científica o de potencia para generación de energía nucleoeléctrica; radioisótopos para uso en medicina nuclear; e innumerables aplicaciones enfocadas al agua, alimentación, agricultura, etc.); o bien con fines militares, como la producción de armas nucleares o dispositivos nucleares explosivos. Esta característica peculiar de su utilización trajo aparejada a nivel internacional, desde la década del 70’ aproximadamente, la conformación de un “régimen de no proliferación nuclear”, compuesto por tratados, mecanismos formales e informales, instituciones, regímenes de control, salvaguardias, destinados a prevenir y evitar que la energía nuclear sea utilizada con fines bélicos (la producción de armas nucleares).

Los casos de Irán y la RPDC no hacen más que dar cuenta del contexto internacional complejo y fluctuante en el que estamos inmersos; donde además prevalece la rivalidad entre las potencias, cuyas doctrinas nucleares, en lugar de un desarme progresivo, propician la modernización de sus arsenales. Adicionalmente, la extinción de los principales tratados bilaterales sobre no proliferación y desarme nuclear, entre Estados Unidos y Rusia, otrora pilares del régimen, agregan incertidumbre al panorama global. Tales son los casos de los tratados INF (Intermediate Nuclear Range Forces Treaty), actualmente extinto; y el New START (Tratado de Reducción de Armas Estratégicas),  con destino incierto. 

Por otro lado, la legitimidad del sistema multilateral para hacer frente a los desafíos y necesidades de la comunidad internacional y a una agenda internacional multifacética y vertiginosa ha sido puesto en tela de juicio. La pandemia del COVID-19 no ha hecho otra cosa que poner más al descubierto las debilidades de un sistema multilateral que venía siendo menoscabado. La capacidad de la OMS, como organismo y foro para consensuar las políticas sanitarias en contra de la pandemia, ha sido cuestionada por muchos países; y ha obligado, por su parte, a un confinamiento, con distintos matices, en todas partes del mundo. Se podrían extrapolar similares conclusiones respecto de otros organismos internacionales, cuya legitimidad es atacada desde sus cimientos, ya sea por el recurso a acciones unilaterales por parte de los actores centrales de la política internacional; o bien por la falta de credibilidad en el sistema para dar respuestas eficaces a las demandas actuales.

En lo relativo a la seguridad internacional, un caso paradigmático es el del Consejo de Seguridad (ONU) y su función central como depositario y garante del sistema internacional de seguridad colectiva. La falta de consenso por parte de los miembros permanentes del órgano ha motivado que diversas situaciones que implican una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión (art. 39, Carta de Naciones Unidas) se resuelven por fuera de los mecanismos establecidos (ej.: los conflictos de Siria, Irak, entre otros casos).

En esta agenda global, asimismo, a las tradicionales amenazas a la paz y seguridad internacionales, de carácter militar y con el Estado-Nación como centro, se suman aquellas derivadas del terrorismo internacional, el crimen transnacional, el daño al medio ambiente, los desastres naturales, el ciberterrorismo y las violaciones sistemáticas a los derechos humanos, entre otros temas, que irrumpen en la quehacer internacional. 

En este contexto internacional complejo y con un sistema multilateral debilitado, huelga decir la importancia que reviste la diplomacia en su función para articular posiciones y construir puentes en este delicado equilibrio en aras a la paz y seguridad internacionales. Asimismo, resulta imperativa la necesidad de continuar articulando posiciones y buscando consensos que fortalezcan el sistema multilateral, que debe ser el vector para canalizar las iniciativas de la comunidad internacional y buscar los acuerdos necesarios sobre la base de las relaciones de amistad, la cooperación y la observancia del derecho internacional.

En este punto, quisiera detenerme un momento en la diplomacia argentina y su contribución a las cuestiones vinculadas a la seguridad internacional. Me referiré a dos cuestiones; una propia del contexto regional; y otra de la coyuntura actual, y que tiene que ver con posiciones de relevancia que ocupan diplomáticos argentinos en organismos y foros internacionales.

La diplomacia argentina a nivel regional en cuestiones de seguridad

A nivel regional, resulta importante destacar la contribución de la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC) como un mecanismo de construcción de confianza entre ambos países y para hacer de nuestra región una zona de paz y libre de armas nucleares, tal como lo establecen los tratados en vigor. Cabe tener presente que por sus desarrollos avanzados en el área nuclear, por algunas desavenencias históricas (la falta de resolución de la cuestión de los recursos hídricos) y de las dictaduras militares, ambos países veían con cierto recelo los desarrollos nucleares de su vecino al que consideran como un rival por la preeminencia regional.

Esta visión se fue modificando con el tiempo, producto de la resolución de la cuestión de Itaipú y de algunas iniciativas bilaterales, cobrando un fuerte impulso con la vuelta de la democracia a partir del acercamiento a nivel de presidentes durante la década del 80´. Ello trajo como corolario que ambos países avanzaran hacia una asociación estratégica en el área nuclear, que se consolidara con la firma del acuerdo bilateral sobre usos pacíficos de la energía nuclear y la consecuente creación de la ABACC. Estas decisiones a nivel político, sustentadas en un importante trabajo de la diplomacia de ambos países, allanaron el camino para la posterior conformación del MERCOSUR y de otras iniciativas regionales basadas en la cooperación política y económica. Hoy en día, la ABACC es un ejemplo a nivel internacional en materia de cooperación y no proliferación nuclear, y su contribución a la seguridad regional e internacional ha sido notable.

 Asimismo, fruto del trabajo de la diplomacia fue la desactivación de una serie de hipótesis de conflictos que existían en la región, y la creación de  mecanismos institucionales de diálogo permanentes y construcción de confianza para fortalecer la cooperación bilateral en el área de defensa, tales como la creación del Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG), entre Argentina y Chile; o bien, el Comité Permanente de Coordinación en temas de Seguridad y Defensa (COPERSE), entre Argentina y Perú.

Por otro lado, existen tres cuestiones que merecen ser destacadas, entre otras por supuesto; y que tienen que ver con funciones desempeñadas por diplomáticos argentinos vinculadas a la seguridad internacional. En primer lugar, la titularidad del OIEA, en la persona de Rafael Grossi, quien tiene a su cargo la implementación de las salvaguardias nucleares; que pueden ser definidas, preliminarmente, como el sistema de verificación que dispone la comunidad internacional para constatar que los países utilizan la energía nuclear con fines pacíficos, en el marco de los compromisos asumidos. En el ámbito del OIEA, se tratan las cuestiones referidas al programa nuclear iraní y de la RPDC. Las salvaguardias consisten no sólo en inspecciones a cargo del organismo; sino también en la puesta en funcionamiento de un sistemas de monitoreo y vigilancia (satelital y por circuito cerrado), y en la elaboración previa y en forma conjunta entre el OIEA y los países de un “inventario” de material nuclear (“Sistema Nacional de Control y Contabilidad de Materiales Nucleares”) para realizar las verificaciones respectivas.

En segundo lugar, la reciente presidencia argentina de la Conferencia del Tratado sobre el Comercio de Armas (ATT, por sus siglas en inglés), en la persona del representante permanente en Ginebra, Federico Villegas. El objetivo del ATT es establecer normas internacionales comunes lo más estrictas posible para regular o mejorar la regulación del comercio internacional de armas convencionales; y prevenir y eliminar el tráfico ilícito de armas convencionales, como su desvío. Durante la presidencia argentina se dispuso la creación del “Foro de Intercambio de Información sobre Desvío”, como legado del ATT a la comunidad internacional, y se llevó a cabo en un contexto sin precedentes propios de la pandemia actual.

Finalmente, la presidencia argentina, a cargo del diplomático Gustavo Zlauvinen, para el año 2021, de la próxima Conferencia de Examen del Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (TNP). Los objetivos del tratado, considerado la piedra angular del régimen de no proliferación nuclear, son evitar la proliferación de armas nucleares y de la tecnología relacionada con las referidas armas; promover la cooperación sobre los usos pacíficos de la energía nuclear; e impulsar los objetivos del desarme nuclear general y completo. Se trata del único instrumento multilateral, jurídicamente vinculante, que establece objetivos sobre el desarme nuclear (en su artículo VI) que incluye a los poseedores de armas nucleares.

No puede soslayarse el valor de la diplomacia profesional, sobre todo en un mundo globalizado, con una agenda internacional multifacética y altamente especializada. Contar con una diplomacia profesional, como es el caso de la Argentina, a través del Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN) le permite al país capitalizar al país las oportunidades que un contexto internacional cambiante y complejo. Me he referido sólo a cuestiones referidas a la seguridad internacional, desarme, no proliferación nuclear y control de armamentos; no obstante, la labor de la Cancillería abarca las más diversas temáticas (en la esfera política, y también de naturaleza económica y de comercio internacional) que involucran a los intereses de la República Argentina a nivel internacional.

Sobre el autor

Emmanuel Guerra es Abogado (UNT) y diplomático de carrera (SEN). Doctorando en Derecho (UBA). Cursó la carrera de "Postgrado Regional en Seguridad Internacional, Desarme y No Proliferación" (NPSGlobal).

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